10万亿化债计划对违约商票的影响
【概述】人大批准10万亿化债计划仅针对地方债，性质属于债的“置换”“展期”，对违约城投票存在“以债抵票”的可能；对已违约恒大、华夏等地产商票并无影响。城投商票持票人应避免“被化债”；若前手均无偿还能力，可选择接受“可流通”地方债券。
【关键词】化债本质 违约城投 追索前手 可流通
【问题】
1、“10 万亿化债计划”可能包含对违约商票还款吗？
2、城投票违约后存在的追索权障碍？
3、接受“以债抵票”时应注意的问题？
【分析】
一、10万亿化债计划的含义及对已违约商票的影响
11月8日，十四届全国人大常委会第12次会议举行闭幕会，表决通过《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，其中，针对地方债务，新增6+4万亿化债额度，化解14.3万亿存量隐性债务。
财政部披露，2023年底存量隐性债务余额约为14.3万亿，计划2028年降为2.3万亿，意味着5年内有12万亿的化债规模。一是增加6万亿元专项债券限额置换隐性债务，分三年实施；二是连续5年从新增专项债限额中安排8000亿元用于化债，共4万亿。这就是“10 万亿化债计划”的主要内容。
针对上述“化债计划”，票据行业出现了一些错误的解读，认为中央拨款10万亿给地方，用于偿还地方债务，已违约商业汇票（含恒大、华夏等地产票）将会得到清偿。
笔者认为，化债计划的本质是“发新债还旧债”，属于票据行业俗称的“展期”，不存在“直接偿付”问题，且仅针对用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设并“属于地方政府债”范畴（发行商票所形成的）债务产生影响；对其他城投债、已经违约地产票和其他商票的兑付和展期均无影响。持有其他逾期商票（未行使权利）者，应尽快向承兑人行使权利，防止超过五年（票据利益返还请求权）时效而丧失权利。
二、城投票拒付后的追索权障碍
城投票形成的债务属于城投债的范畴，但城投债并不等于地方债，虽然两者都可能通过地方政府的“城投公司平台”发行，但前者主要用于城市基础设施等投资目的，主业多为地方基础设施建设或公益性项目；后者一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设；前者可通过商业汇票方式募集资金，而后者采取一般债券和专项债券方式；前者存在“隐形债务”的可能性较大，后者隐形的可能性较小且发行相对规范。
1、“折扣”城投票存在冻结的风险，需要真实贸易背景
许多城投公司融资性商业汇票，与票面收款人借款时，开具商业汇票的目的仅是“质押”，不允许背书转让，借款金额仅为票面金额的10—20%。由于仅签订了质押借款合同而未在票据上作“质押”“不得再转让”记载，导致票据被收款人背书流转到民间票据市场。这些城投票以低于票面金额50%的价格非正常流转，票据到期一定会被拒付并以诈骗为由报案（或法院冻结并要求返还票据）。此时，实现票据权利的关键就是持票人是否“善意并支付对价”，在目前审理票据纠纷的规则中，必须提供与前手的真实贸易关系或债权债务关系证明，否则存在公安以“掩饰隐瞒违法所得罪”收缴票据或法院以“民间贴现”为由不支持的风险。
2、尽量选择避开城投公司为出票人、承兑人所在地的法院管辖。为了避免可能存在的地方保护，在城投票拒付后，可以选择任何一个（不在承兑人所在地）的法院立案，防止将案件移送地方“化债办”统一处理。
3、如果能够追索有偿还能力的前手，依据原因关系将票据退还，由前手再行使追索权。由于按照各地方政府“化债办”的要求，均严格审查“交易背景”，对民间贴现取得的一律不予认可，存在较大的风险。
4、即便是债权“登记成功”，也未必纳入“12万亿化债计划”额度中。人大的化债计划，属于允许地方债“置换”“展期”的最高额度，并不等于所有违约商票“化债”形成的债权，均属“化债额度内”的合规债权。
三、接受“正规发行”的地方债“化债置换票据”方案
地方债发行的法律依据是财政部《地方政府债券发行管理办法》（以下简称《办法》）自2021年1月1日起施行。《办法》指出，地方财政部门应当在批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。
《办法》所称地方政府债券，是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。
2021年2月，财政部印发《地方政府债券信息公开平台管理办法》（财预〔2021〕5号），就规范地方政府债券信息公开平台管理，做好地方政府债务相关信息公开做出规定。按财政部的统计，截至2024年9月末，地方政府债券剩余平均年限9.5年，其中一般债券6.2年，专项债券11.4年；平均利率3.12%，其中一般债券3.14%，专项债券3.10%。
地方政府债券一般通过全国银行间债券市场和证券交易所债券市场（以下简称各交易场所）面向社会各类投资者发行。发行结束后在各交易场所（沪深北）以现券买卖和回购的方式上市交易。采取场内挂牌和场外签订分销合同的方式分销，分销对象为在中国证券登记结算有限责任公司开立股票和基金账户及在中央国债登记结算有限责任公司开立债券账户的各类投资者。通过各交易场所分销部分，由承销机构根据市场情况自定价格。
综上可见，地方债受《预算法》的制约，12万亿化债方案属人大常委会“特别决议”。针对地方“以债抵票”的化债方案，应当注意：1、置换债券是省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券；2、能够通过政府信息网站公开查询到的债券；3、是通过全国银行间债券市场和证券交易所债券市场面向社会各类投资者发行，发行结束后能够在各交易场所（沪深北）以现券买卖和回购的方式上市交易的债券。
【结论】人大批准的12万亿化债计划，仅对违约城投票有影响，与其他已违约商票地产票无关；化债方案的性质是“展期”而不是清偿；同意“以债抵票”时，应当关注债券的合规、可查询性和可流通性，防止违规“置换”给持票人带来损失。
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尾注：财政部：9月末全国地方政府债务余额447403亿元．界面新闻 [引用日期2024-10-29]
