《票据法》的无因性何时能改？内容有哪些？
【背景】本次人大已落下帷幕，并未修改呼声很高的《票据法》。本文对相关代表、机构有关修改建议、计划、央行征求意见稿和学界主流观点做了一个汇总，供读者参考！
【问题】
1、央行、人大代表最新有关《票据法》修改的建议有哪些？
2、人大财经委修改《票据法》的论证和排序进度安排？
3、央行对修改《票据法》征求意见稿的内容包括哪些？
4、票据的“无因性”能否确立？
【相关问题】
一、央行、人大代表在本次会议上就《票据法》修改的相关内容
1、中国人民银行官网在“两会进行时”专栏中，央行金融市场司于3月10日发表了《加快建设中国特色现代金融市场体系，提升服务实体经济质效》。在“加强金融市场建设，深化市场功能和强化市场规则”板块的“推动健全金融市场法制”一栏中，明确载明：“贯彻落实中央金融工作会议精神，研究起草《公司债券管理条例》，推动修订《票据法》。”说明央行已经着手推动《票据法》的修改，并对本次人大没有修改做了解释。
2、全国两会期间，全国人大代表、国家区块链技术创新中心主任董进在接受采访时表示，建议加快推动区块链等新兴技术立法，有效防范和化解技术发展过程中的风险，为企业和个人提供更加清晰的法律指引和政策环境，引领数字经济健康高质量发展。董进建议，应尽快明确区块链等新型数字经济底层技术的法律地位，出台或修订相关法律法规，明晰区块链智能合约、数字存证、电子票据等技术应用在合同履行、证据提交、票据流转等方面的法律效力，为其广泛普及应用提供法律保障，推动数字经济相关产业的高质量发展。主要关注于包括票据在内的交易凭证、数据类资产的立法问题。
我国只有全国人大及其常委会拥有制定法律的权力，其制定（修改）法律的程序包括法案的提出、审议、表决和公布四个阶段。目前修订《票据法》仍处于法案的提出阶段，依法能够向全国人大和全国人大常委会提出修改《票据法》法案的主体有三个：一个代表团或者30名以上代表联名、国务院或全国人大财政经济委员会。
虽然人大代表可以提出修改《票据法》的提案，但央行作为票据的主管部门，修改《票据法》的议案仍需央行起草。2022年，马玉红等30名人大代表联名提出第27号议案建议修改票据法；央行认为，随着经济金融环境变化，票据法部分规定已不能满足现实需求，有必要进行修改；全国人大财经委也同意央行的意见，建议在修改完善有关配套制度的同时，积极开展研究论证，待条件成熟时提出修法建议。
显然，修改《票据法》的各方面条件已经成熟。
二、人大财经委明确《票据法》议案在条件成熟时列入今后或年度立法工作计划
据《法制日报》2024年2月26日报道，全国人大财经委2月20日在全国人大官网发布了《加速推进多部财经立法项目》，载明财经委于2023年3月17日及时召开代表议案办理工作会议，认为30件议案涉及的22个立法项目确有立法必要，建议有关部门加强调研论证，条件成熟时，争取列入全国人大常委会今后立法规划或年度立法工作计划。这些议案包括修改票据法、合伙企业法、中小企业促进法、城乡规划法、消费者权益保护法、证券投资基金法，制定商业秘密保护法、大数据法、住房租赁法、公益广告法、金融消费者权益保护法、市场准入法、普惠金融促进法、业主委员会选举法、城镇房屋养老金管理法、国债法、家政服务法、现代物流促进法、物业管理法、民营经济发展促进法、航空工业促进法、征信管理法等。
笔者注意到，这些名单中提及修改的都是近年来呼声较高且亟待修改的法律，因此，笔者认为，票据法的修改最快在年内有望提上议事日程。
三、央行征求意见稿中，关于《票据法》修改的相关内容
全国人大代表、中国人民银行参事崔瑜将给全国两会递交《关于修改<中华人民共和国票据法>的建议》（下称《建议》）。《建议》中，崔瑜提出支持票据融资功能发展、为“类票据”业务流出创新空间等建议。主要包括四个方面内容：明确电子票据法律地位，匹配数字经济发展需要；重塑票据立法思维，与时俱进发展票据功能，助力实体经济发展；支持票据融资功能发展，建立必要的法律导向和规范“类票据”业务。
结合近年来央行下发给全国各大金融机构的票据法修改征求意见指南，笔者认为，票据法修改，主要包括以下几方面内容：
1、确认电子票据的法律地位
在数字经济时代，电子票据必将成为票据的主流形态，并成为数字经济发展中重要的金融工具，《票据法》（包括新修改的司法解释和《九民纪要》）都建立在纸质票据的基础上，已不符合电子票据“记载、流转和交易”的实际情况（例如《电子商业汇票业务处理手续》中的80个“票据文句”所表达的票据文意完全没有法律依据）。《票据法》应明确电子票据的法律效力，即票据不仅包括纸质票据，还应包括全生命周期内的电子票据以及从纸质票据转换而来的电子票据，并在全文条款中采用“纸电普适”的语言进行修改完善。
2、与时俱进，完善发展票据功能
票据法制定于纸质时代，票据的开立、文句记载、交付转让等票据行为已不符合时代发展和电子化的需要，且部分强制性规范原本就过于严苛，与国际不接轨，需要完善和修订。例如“票据转让不能附条件，分别或部分转让无效”的规定，与大部分国家票据法规定均不一致（域外国家票据法中，部分转让或清偿，可以在票据背书中记载）而我国目前的新电票系统中，票据也是可以拆分发行、转让，并可拆分追索、清偿的。便利实体企业使用票据进行结算，提高票据的流通性。
3、发挥票据的融资功能，建立必要的法律导向，取消不必要的限制。
一是帮助企业通过“资产证券化”方式，将信用资产最大限度地转化为票据，成为可能替代现金的支付结算工具，降低企业融资成本，增加企业购买力；二是鼓励金融机构为核心企业“增信”（承兑、担保）票据，提高票据的安全性和流通性，例如供应链票据；三是规范导向，要求票据融资行为持牌经营，引入更多合法参与者进入市场，激发市场活力。市场参与者包括票据“做市商”（平台）和其他投资者，应采取更加包容的态度，扩大参与者范围，如我国台湾地区仅票据交换所就有6个；1999年，全日本受法务大臣制定并认可的票据交换所就有177个，而在未经指定的（称为民间票据交换所）也可以交换票据，只是在发生争议时，需要就“符合票据交换条件”承担举证责任。四是规范相关票据融资规则，细化相关监管措施。例如票据资产衍生品的问题（如标准化票据）；相关的“非法集资”问题等，由于没有实施细则，很难依据相关行政法规（《防范和取缔非法集资条例》39条）附则中的“授权性规范”对票据违法行为进行处罚。
4、建立“商业本票”制度，尽快规范“类票据”业务。
我国《票据法》没有商业本票制度，而借助于互联网和平台建立的各类电子“信用凭证”“债权凭证”却大行其道，大有替代票据之势。由于这些“类票据”没有明确的法律界定，即不受《证券法》规制，也不受《票据法》的制约，加上我国没有“虚构电子凭证融资”和“超信发行”的禁止性规定，导致类票据市场野蛮生长，发生纠纷后根本没有可供依据的法律规范。
“类票据”业务源自供应链等合理场景，从支持实体经济的角度，宜疏不宜堵，重点要采用成熟的金融监管手段做好风险识别和防控。因此，修订《票据法》时可以增加一类创新型票据，由央行界定该创新票据的定义和范围。如供应链票据，原理是核心企业为上下游中小供应商的商业汇票“增信”背书以便于其流通，当属“创新票据”，在名称和规则上当与商业承兑和商业本票有所区别；而创新票据的平台运营方（目前全国有企业类“类票据”平台200余个、银行类平台30余个）应符合央行相关要求，完成平台备案。对于不符合人民银行规定的“类票据”和运营平台，属于非法金融行为，应当予以取缔。
而大部分电子信用凭证，属于企业的“信用证据化”，本质是（我国票据法中没有规定的）商业本票，针对我国企业信用体系不完善，违约比例较高的实际情况，应参照国际本票条约和国外成熟经验，从立法上明确商业本票的发行规则和超信发行的法律责任。
四、取消“真实贸易或债权债务关系”，确定票据的“无因性”是大势所趋
1、1995年《票据法》第10条立法的背景
1995年，在央行自己起草的《票据法》征求意见稿中，载有“真实贸易背景”的条款。1995年2月21日，时任央行副行长周正庆在八届全国人大常委会第十二次会议中所作《关于<票据法（草案）>的说明》中建议：“票据属于无因证券，草案没有沿用现行银行支付结算办法关于签发商业汇票必须以合法的商品交易为基础的规定，是因为票据关系是基于一定的原因关系而发生的，但票据关系成立后，即与其原因关系相分离，票据关系与票据原因关系是两种不同的法律体系，应由不同的法律进行调整和规范。因此，签发票据是否有商品交易或交易是否合法，不属于票据法规定的内容，应由其他有关法律加以规范。”
而全国人大法律委员会关于《中华人民共和国票据法（草案）》审议结果的报告－－1995年5月5日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上，全国人大法律委员会副主任委员项淳一指出：“票据当事人在签发票据或取得票据时，应当具有真实的商品交易关系或债权债务关系，取得票据的人应当给付相对应的代价。目前票据使用中的一个突出问题是，有些当事人签发票据没有真实的经济关系为基础，利用票据进行欺骗活动。”
于是，出现了央行自己本想修改的条款却没有改成的特殊情况，在1995年5月10日正式颁布《票据法》中，加入了“赫赫有名”的第10条：“票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。”
2、第10条不符合国际惯例并影响票据融资功能的发挥
《汇票和本票统一法公约》《联合国国际汇票和国际本票公约》及国外法对票据签发、取得和转让均无“真实贸易背景”的要求。英、美、日、德国等发达国家的融资性票据业务和市场已然建立，真实贸易背景理论早已被抛弃，发达国家最主要的融资方式是凭借企业自身的信誉签发融资性票据进行票据融资，且融资性票据在市场中居于主导地位，占据大约70%-80%的比重。最为突出的就是美国的融资性商业票据市场，美国的商业票据（融资性商业本票）和银行承兑汇票（交易性票据）这两种主要的融资工具和平共存于票据市场。
英国《票据法》第29条明确了“正当持有人”概念，第30条规定了“对价和善意的推定”。英国《票据法》只有票据对价的相关规定，而没有要求以“真实的交易关系”作为票据签发的基础背景。德、日、意和我国台湾地区等大陆法系国家《票据法》中，同样也没有真实贸易背景的规定。由此可见，真实贸易背景并非票据制度的必要条件，只是在我国当时的经济形势下为了防止票据诈骗，预防金融乱象而因时制宜提出的要求。随着票据实务及其司法实践的发展，尤其是在支付手段多样化、票据业务高度市场化的今天，在信用体系初步完善的前提下，我国的票据体系应当与国际接轨。
3、已对我国跨境支付产生负面影响
我国每年因“结汇风险”导致的外汇收入损失超过千亿元，其中半数以上是信用证“止付”所致。跨境信用证融资包括贸易信用证和备用信用证，在贸易类信用证中，出口信用证主要解决的是“收汇风险”问题。按照各国法律，信用证只要受益人开出的汇票被开证银行承兑，无论信用证项下的货物履行是否存在瑕疵，到期票据都必须无条件对兑付。由于第10条“票据签发必须有真实贸易”的限制，如果各商业银行承兑信用证，因尚未形成应收账款（真实贸易）而属“违规”操作。导致我们没有办法利用“承兑信用证不得止付”的原理，有效地解决国外进口商动辄扣款甚至拒付信用证的现象，助力出口创汇的中小企业。
在备用信用证融资中，因其原理是“备而不用”，同样没有“真实贸易”，不可能在信用证额度内循环签发票据，并对融资为目的之商业汇票进行承兑，与国际通行的做法相悖，限制了我国企业跨境结算的手段和能力。
4、保护了少数“超信虚开”违约商票企业的非法利益，损害了众多持票人合法权益
在司法实践中，近年来出现了数以亿计的违约票据，从华夏幸福、恒大到各城投公司，票据追索权案件超过各级法院其他金融类案件的总和。
而在票据追索权纠纷中，由于票据法第10条的存在，双方争议和博弈的重点不是票据是否拒付，追索权是否成就，而是“真实贸易”取得，导致票据审理中的票据关系和原因关系的“本末倒置”，持票人需对取得票据的“真实贸易”承担举证责任，否则就会败诉，并最终“血本无归”。尤其是在恒大所在地的深圳中院和华夏幸福所在地的廊坊中院，对“交易背景”的审查已经到了“严苛”的程度，但凡交易背景中存在的任何细小瑕疵，均被认定为“没有票据权利”而驳回诉讼请求。
任何法律规范的制定都基于一定的立法目的或价值取向，承兑人违约是一种严重的违法（甚至犯罪）行为，虚构应收账款开具没有真实贸易的商业承兑汇票，是票据到期不能兑付的根本原因，持票人以“背书连续”证明其票据权利，以“持有和票据记载”彰显自己的票据权利。当违约的承兑人与持票人的利益发生博弈时，法律应当保护“违约付款义务人”还是“可能是民间贴现取得”票据的持票人？
前者违法向社会不特定多数人融资，由于虚构应收账款法律责任的制度缺失而无法追究刑事或行政法律责任，但必须承担“无条件付款”的民事责任；后者是债权人，即便是现金购买取得票据，依然支付了对价，基于对出票人信用和国家票据制度的信任，即便是没有“真实贸易”关系，其过错仅是没有购买票据的“资质”，前者过错明显大于后者。而法律应当保护多数人利益，保护“支付对价”的善意交易方。
有观点认为，法院驳回票据追诉权后，仍可依据原因关系“逐手”追索，是对票据取得是“信任承兑人”而不是“信任交易相对方”而接受之（作为支付工具）两种不同法律关系的混淆。如果在“逐手追索”中，因某前手背书人无力偿还（导致不能返还票据），这种基于原因关系的追索将终断，承兑人的债务永久免除，基于票据转让获取的非法利益，因无适格的债权人而不用返还。
“无真实贸易背景”导致的后果是：众多持票人无救济途径，违约的承兑人非法获利。
如果依据“无真实贸易背景”判令违约的票据付款义务人无需付款给持票人，法院在适用法律上没有错误，那么就是“真实贸易背景”的法律规范本身出了问题，应当予以修改。
【结语】《票据法》虽未在本次人大修改，但已提上议事日程并完成前期征求意见和立法层面的全部程序，修改条件已经成熟。依据公布的征求意见稿，修改包括票据电子化、完善票据功能、建立正确的立法理念和完善类票据制度等多个方面。明确票据的无因性，取消“真实贸易背景”的限制已成为各方共识。
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尾注：
1、《全国人大代表董进：尽快明晰电子票据等技术应用在票据流转等方面的法律效力》载《中国新闻网 》2024年3月11日界面。
2、曾世雄等《票据法论》第143页，中国政法大学出版社2002年10月第1版。
3、辛柏春、赵威《中日票据交换制度比较》，载《环球法律评论》2001年夏季号。
